王蒙徽

“多規合一”是全面深化改革的一項重要任務，也是貫徹落實黨的十八屆五中全會和中央城市工作會議精神的重要內容。習近平總書記在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調，要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底。廈門市委、市政府把“多規合一”改革作為貫徹落實黨的十八大以來有關中央精神和習近平總書記來閩考察時重要講話精神的一項重要工作來抓，同時也把這項工作作為提升廈門城市治理體系和治理能力現代化的重要抓手。

一、“多規合一”改革是貫徹中央部署和加快廈門發展的要求

“多規合一”不是把各類規劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實現城市治理體系和治理能力現代化的重大探索，是發展理念和行政審批方面的創新性改革。

“多規合一”改革是貫徹中央戰略部署和習近平總書記系列重要講話精神的具體行動。黨的十八大提出推進“五位一體”總體布局，強調要把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各領域，形成資源節約和環境保護的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。黨的十八屆五中全會提出以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。習近平總書記2014年來閩考察時作出了建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福建的重要指示。貫徹中央部署，建設新福建，最終都要落實到“多規合一”改革上，以改革實現集約發展和綠色發展。

“多規合一”改革是加快推進廈門轉型發展的內在要求。廈門經濟特區建設30多年來取得了巨大成就，但進一步發展面臨著城市建設用地有限、人口增長迅速、資源環境約束趨緊等問題。“多規合一”可以利用信息化手段建立統一的城市空間規劃體系，實現統籌發展。“多規合一”改革的目的是推動城市科學發展，科學發展的根本辦法是統籌兼顧，而空間是統籌各種發展和建設的重要平臺。我們通過“多規合一”平臺，可以推動空間布局和利用的有序平衡，從而促進發展的有序平衡，實現資源集約利用，解決城市發展中不平衡、不協調和不可持續的問題。

“多規合一”改革是推進城市治理體系和治理能力現代化的探索。城市治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，“多規合一”改革是探索城市治理體系和治理能力現代化的重要舉措。針對發展實際，我們著力解決以下幾個主要問題：一是解決規劃“打架”問題，營造理想城市空間發展形態，實現城鄉統籌發展；二是解決資源利用和環境保護問題，促進資源集約節約利用和人口資源環境協調發展；三是解決行政審批效率問題，促進政府部門形成高效透明的行政審批管理流程；四是解決公眾參與監督問題，推動管理模式從部門管理向綜合管理轉變，推動政府職能從管理型向服務型轉變。

二、廈門市“多規合一”改革的主要做法

“多規合一”是一項重大的改革探索，工作中要以理念創新引領，以機制創新支撐，精心設計，穩步實施。

制定具有高度共識的城市發展戰略。“多規合一”首先要形成一個對城市經濟和社會發展具有廣泛共識的發展戰略。廈門市委、市政府遵循時任福建省長的習近平同志于2002年6月14日提出的把廈門建設成為經濟繁榮、社會文明、布局合理、環境優美的現代化國際花園城市的工作要求，根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會的新部署，結合廈門進入發展新階段的具體情況，通過組織專家反復論證和廣泛征求全市市民意見，制定了《美麗廈門戰略規劃》。戰略規劃明確了廈門發展的“兩個百年”愿景，即到建黨100周年建成美麗中國的典范城市，到建國100周年建成展現“中國夢”的樣板城市，確定了五個城市發展定位，即國際知名的花園城市、美麗中國的典范城市、兩岸交流的窗口城市、閩南地區的中心城市、溫馨包容的幸福城市，提出了城市三大發展戰略，即大海灣戰略、大山海戰略、大花園戰略。《美麗廈門戰略規劃》由市人民代表大會審議通過，為“多規合一”改革的實施提供了法律依據。

構建城市空間規劃體系。“多規合一”的切入點是建立統一的城市空間規劃體系，著眼點在于搭建城市統籌發展的平臺。在實踐中，我們以《美麗廈門戰略規劃》為指引，統籌各個規劃，統一各類圖紙坐標系，形成覆蓋全市的“一張藍圖”。這張藍圖對生態控制線、城市開發邊界和城市空間容量作出明確界定。此外，我們構建了全市統一的空間信息管理協同平臺，實現建設項目、規劃、國土資源管理信息，以及環保、海洋、林業、水利、交通、農業等部門規劃信息資源的共享共用。各區也同步進行信息系統的建設改造，實現市、區兩級業務協同平臺互聯互通。依托“多規合一”業務協同平臺，我們建立了多部門項目生成策劃機制，從項目意向、預選址方案、部門協調到項目決策確認，為建設項目計劃的生成、管理和實施的全過程提供技術支撐和信息保障。

再造審批流程。我們依托“多規合一”業務協同平臺，按照建設項目的流程進行階段優化，全面推動審批制度改革，進一步促進科學決策、民主決策和依法決策。我們再造了從用地規劃許可到竣工驗收的項目審批流程，推行“一表式”受理審批，一個窗口統一收件，各審批部門網上并聯協同審批，實現審批信息實時共享。從項目立項申請到用地規劃許可證核發，審批時間從53個工作日壓縮到10個工作日。從項目建議書到施工許可證核發，審批時限由122個工作日縮短至49個工作日。2015年我們在項目建設、驗收等環節進一步優化建設項目審批制度，探索“多審合一、多驗合一”，制定《建設工程項目優化審批流程方案》、《審批流程方案實施細則》。

黨政一把手主抓上下聯動。“多規合一”改革是厘清政府與市場、政府與社會關系的平臺，是規劃、發改、國土、環保、海洋、農業、林業、水利、交通等多部門的橫向協同創新，是市、區、鎮(街道)縱向管理體制的同步改革。做好這項工作，必須實行黨政主要領導主抓，上下聯動的工作機制。為此，我們成立了以市委書記為組長的工作領導小組，定期召開專題會議，協調解決“多規合一”工作中的突出矛盾，逐項落實生態控制線方案和建設項目取舍。同時，主動向國務院有關部委和省直有關部門匯報工作情況，商請協調解決重大問題。這為“多規合一”改革的深入推進提供了保障。

三、廈門市“多規合一”改革的成效及深化

“多規合一”改革的目的，是通過政府自身的改革實現城市治理體系和治理能力的現代化。經過探索與實踐，廈門市“多規合一”改革取得了一定成效，初步解決了空間規劃沖突問題，搭建了城鄉區域資源環境統籌發展的平臺。

形成了深化改革的頂層設計。“多規合一”改革，通過多領域、多層次的空間治理體系頂層設計，統一愿景、統一思想、達成共識，形成了全新的城市空間規劃體系，推動了城市治理體系的創新和治理能力的提升。

奠定了城鄉統籌發展的重要基礎。通過“多規合一”改革，我們摸清了城鄉資源、環境、空間條件等，創新性地提出生態控制線，劃出640平方公里的城市開發邊界，明確了城市綠道、農田、水系、濕地、山體、林地邊界坐標，實現了城鄉規劃管理的全覆蓋。這一規劃體系明確了發展底線，解決了生態文明建設問題，避免城市“攤大餅”式擴張，奠定了集約節約發展的基礎。

搭建了綜合管理的平臺。“多規合一”改革以信息化手段搭建了綜合管理平臺，對發改、規劃、國土等部門審批流程進行再造，顯著提高了城市管理效率。目前已經完成了階段性成果并運用到日常管理中，變過去串聯式審批為并聯式審批，由被動式服務轉變為主動式服務，由多環節多層次管理轉變為扁平化管理，有力推動了管理型政府向服務型政府的轉變。

保障了重點項目和民生項目順利落地。通過“多規合一”改革，我們找出了國土、規劃之間的12.4萬個差異圖斑，涉及306平方公里土地，最終整合并騰出55平方公里用地指標，為下一步200個基礎設施項目、180個民生項目落地提供了重要保障。

提供了依法治市的載體。我們把實施“多規合一”改革與貫徹依法治國方略相結合，將生態控制線納入地方立法，制定《廈門市生態控制線管理實施細則》，明確了各類生態控制線的管理主體、管控規則和管控邊界。同時，建立部門協調運行機制和監控考核、動態更新維護等制度，使“多規合一”的實施有了法律保障。

“多規合一”改革是城市治理體系和治理能力現代化的一項創新，我們將在前期改革成效的基礎上，繼續探索深化，完善體制機制，不斷提升廈門的城市治理能力。

進一步完善空間規劃體系。結合廈門市經濟發展和環境保護的需要，進一步深化細化城市發展邊界和生態控制線內容，進一步完善業務協同平臺的功能，梳理接入“多規合一”平臺各部門的業務系統情況，逐步安排業務系統改造，努力實現各區管建系統的有效對接。以“多規合一”為平臺，重點跟蹤《廈門市國民經濟和社會發展“十三五”規劃》的執行情況，并根據省情市情變化，依法及時調整、完善、優化規劃內容，促進國土、海洋、環保、林業等部門專項規劃的有機結合，形成合力推動全市經濟社會的健康持續發展。

進一步再造審批流程。在項目工作前期，完善項目生成策劃機制，建立多部門在前期項目生成策劃階段的協調機制，形成項目儲備庫；實現建設項目審批全流程的優化再造，將用地規劃許可階段之后的四個階段審批流程納入業務協同平臺，包括各部門審批環節中衍生出來的各項中介服務，杜絕“體外循環”；實現政府投資項目和社會投資項目的全覆蓋，制定項目監督機制，保證審批效率。

加快轉變政府職能。我們將依托審批流程再造，進一步減少審批事項，積極發展和規范中介組織，實現政府審批和技術審查分離；改變以往政府行政管理中重審批、輕管理的問題，推動政府管理從嚴進、松管、輕罰向寬進、嚴管、重罰轉變；加強過程監管，建設社會信用體系，依法加大違法行為的綜合執法處罰力度。

(作者：中共福建省委常委、廈門市委書記)