編制實用好用管用的規劃

廈門探索建立全域全要素覆蓋、全生命周期管理、全流程實施的特色國土空間詳細規劃體系

廈門日報訊（記者 袁舒琪）近段時間，廈門資源規劃部門正著手推進廈門國土空間詳細規劃用地用海分類實施細則、國土空間責任規劃師管理辦法等文件的前期印發流程工作。前者將有助于廈門在嚴守資源資產安全底線前提下，進一步做好用地用海要素保障；后者則將更好推動責任規劃師工作規范化、標準化發展，成為推動城鄉規劃實施與創新基層治理的重要抓手。雖然內容側重點不同，但兩個文件有一個共同點——都是國土空間詳細規劃體系的重要構成部分。

如果說總體規劃是為城市未來謀篇布局，云程發軔、行穩致遠；那么詳細規劃就是刻畫城市的尺度，“致廣大而盡精微”，承上啟下又要精雕細琢。

新時代語境下，詳細規劃的范圍已全新拓展，規劃目標將更加綜合，空間要素將更為復雜，有必要按照國土空間規劃體系的新要求對詳細規劃進行適應性改革，使之能夠承擔起建設全域全要素的國土空間用途管制制度、實現城鄉一張圖精細化規劃管理、提高空間品質、服務政府現代化規劃治理等職能。

2021年以來，市資源規劃局發揮規劃在發展中的先導性、基礎性作用，積極探索國土空間詳細規劃體系構建工作，已逐步形成具有廈門特色的“全域全要素覆蓋、全生命周期、全時空傳導”規劃體系。聚焦規劃編制、規劃管理和實施監督全流程，讓詳細規劃實用好用管用，成為推進區域高質量發展、加速民生福祉提升的一顆顆“種子”，種入城市轉型的土壤，靜待開花。

更實用 優化編制單元劃分，推進詳規全域全要素覆蓋

構建國土空間詳細規劃體系需要邁出的第一步，便是劃分詳規編制單元。開局關乎全局，欲建高樓必穩根基，其重要性不言而喻——想要保障總體規劃的意圖要求能夠落到實處，就得將總體規劃要求先分解落實到詳規編制單元，再逐步深化落實到實施層面。其間，詳規編制單元要發揮“二傳手”作用，實現總體規劃和實施環節的有效銜接。

“詳規編制單元若劃分得不科學，就容易導致總體規劃傳導路徑受阻，規劃大方向偏離，難落地且不實用。”市資源規劃局詳細規劃處處長翁芳玲說，廈門2009年起使用的詳規編制單元劃分方式，在實際規劃實施行政管理中就出現了公共服務設施規劃分配與實際屬地服務錯位的問題。“要想適應新的城市發展需求，亟須探索更加有效銜接與傳導上位規劃的人口、經濟、社會指標的劃分方式。”

2022年起，廈門全面啟動詳規編制單元重新劃分工作。不同于從前只聚焦于城鎮開發邊界內做規劃的模式，此次劃分將范圍拓展到全域覆蓋，并在空間維度上強調分類管控、因地制宜，銜接開發邊界、行政邊界，統籌考慮人口、用地規模、配套設施配置以及自然地理、管理事權邊界等因素。

立足實際，廈門率先研究制定具有廈門特色的“1+N”全域國土空間詳細規劃編制系列導則，“1”即《廈門市全域國土空間詳細規劃編制總則》；“N”包括《廈門市城鎮開發邊界內詳細規劃編制導則》《廈門市村莊規劃編制導則》《廈門市陸域特殊管控地區詳細規劃編制導則》等。基于此，劃分界定了三種類型詳細規劃編制單元，分別為城鎮單元、鄉村單元和海域單元，數量上由原有93個陸域編制單元，調整為84個陸域單元和1個海域單元，空間上做到單元全域覆蓋。

這樣的劃分方式，恰好與去年自然資源部印發的《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》中，“分區分類推進詳細規劃編制”的要求不謀而合。今年初，廈門又率先出臺《廈門市關于加強國土空間詳細規劃工作的實施意見》，這是全國首個地方層面出臺的國土空間詳細規劃指導性文件，再次進一步強調并細化了“分區分類推進詳細規劃編制”的要求。在廈門資源規劃部門看來，“分區域”強調差異性，“分類型”強調針對性，因地制宜劃分不同單元類型，可以有利于在城鎮開發邊界內、開發邊界外的不同區域，探索差異化的詳細規劃編制管理方法。

譬如，廈門的城鎮單元除了涵蓋大部分的城鎮開發邊界用地，還包括開發邊界外廊道空間、少部分鄉村地區和特定功能區。對于這種復合的城鎮單元來說，土地資源的管控規則不僅僅包括開發，還涉及保護、整治、修復等，那么城鎮單元詳細規劃內容就需要在原控規基礎上外延拓展，包括城鎮開發邊界內詳細規劃、農林水土地整治、陸海統籌生態修復等內容；鄉村單元以鄉村地區和特定功能區（陸域主要為自然保護地）為主，基于兩類地域，編制類型就要細分為多村聯編的村莊規劃和特殊管控區詳細規劃……

目前，有賴于前期實現編制單元全域覆蓋，廈門全域覆蓋的國土空間詳細規劃體系已然成形，不僅將城鎮開發邊界內的控制性詳細規劃全覆蓋，還延伸到城鎮開發邊界外的每個角落。截至去年年底，廈門陸域詳細規劃覆蓋率約90%以上，只剩下零星空白需要“填補”。開發邊界外的92個村莊已全部完成規劃編制，正在此基礎上進一步探索村莊規劃管理工作。此外，在特殊管控區詳細規劃層面，廈門在海域單元以及國有林場單元也取得積極進展。

值得一提的是，廈門詳細規劃還正在積極探索全要素覆蓋，編制內容范疇從以往主要聚焦建設用地轉向強調山水林田湖海全自然資源要素的統籌——一方面，與總體規劃同步開展了二十余項專項規劃編制，對應部門事權、統籌要素系統，建立了包括生態綠色發展、歷史風貌保護、高品質高質量發展、安全韌性支撐等四大領域覆蓋全要素的專項規劃體系，以支撐詳細規劃的全要素統籌；另一方面，進一步加強了對山、水、林、田、湖、海等自然資源空間底數的評估，開展基于土地資源全生命周期的評估，并拓展深化了國土空間用途管制、生態修復與國土綜合整治規劃、陸海統籌等專題板塊的研究。