更好用 全生命周期管理，讓規劃“常用常新”

馬鑾灣新城、同安新城、鳳翔新城……在廈門，新城建設如火如荼，以往的島外灘涂、拋荒地逐漸成長為高樓林立、人氣聚集、產業興旺的現代化城區，變化每天都在發生。

城市的發展是動態的。在把城市當作“有機生命體”的視角下，如何編制規劃，才能讓規劃“常用常新”，持續保持嶄新活力？這是廈門資源規劃部門立足新發展階段提出的新思考。

“無論是推動新城區的增量擴張抑或是老城區的存量提質，重開發管控、重用地建設，重在控制的單一管制方式已經落伍，容易導致規劃與城市更新政策、土地政策及其他政策的協同運用不足，規劃‘失靈’‘項目一動就改規劃’的被動局面，甚至會出現資源保護矛盾、土地利用低效等問題?！蔽谭剂嶂赋?，為此，廈門先行先試，考慮自然資源不同狀態和階段，開展國土空間詳細規劃全生命周期管控，包括保護、開發、利用、修復等措施。

規劃編制不能脫離現實條件盲目追求理想藍圖的“高大上”， 而是要立足資源資產關系，在國土調查、地籍調查、不動產登記和詳細規劃現狀調查基礎上做規劃。因此，廈門開展全生命周期管控，首先從構建詳細規劃現狀底圖入手，以“三調數據”結合土地審批數據為基礎的現狀“一張圖”作為構建詳規層次“一張底圖”的底板，按照用地用海分類進行地類轉換，再由規劃師通過現狀調研，整合專項規劃現狀數據，結合大數據，如 POI（興趣點），摸清“地-房-設施”，形成詳細規劃層面的“一張底圖”。如此一來，規避了規劃編制對現狀產權調查不清、與實施存在脫節的弊端。

在“一張底圖”基礎上，立足不同時空、不同用途國土空間可能面臨不同的需求，廈門創新動態管控方法，“剛柔并濟”，即從“底線剛性管控、高線彈性包容”的規劃方法出發，完善詳細規劃編制、修改、管理的政策機制。

譬如，在編制階段就創新探索“剛彈結合”的政策條文，一方面強調底線管控，對永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等底線約束條件和常住人口、建設用地、建筑規模、戰略留白用地等剛性要求，進行嚴格管控。另一方面側重實施性，推行指標管控、清單管控等多元化的管控方式，在單元內總體平衡的前提下體現靈活性。

為了讓詳細規劃方案可以較為靈活地、分期地逐步深化細化，形成動態的規劃實施模式，廈門在借鑒北京、深圳等城市分層管控的思路基礎上，還結合廈門發展階段特征和實際需求，探索適應本市、服務于城市治理的詳細規劃分層編管制度，即建立“單元詳細規劃-規劃實施方案”的分層管控方式。

其中，在單元詳細規劃繼續發揮規劃傳導、總量把控、剛性管控核心功能的大框架下，規劃實施方案突出片區或項目實施導向，融合相關政策規則，作為指導地塊出讓、開發建設的詳細實施安排，從而強化單元剛性管控及地塊的彈性引導，優化詳細規劃分級審批調整流程，在確保底線控制、保障公益前提下，加強彈性預留和實施銜接。

更管用 構建全時空傳導體系，確保詳細規劃落地

到山水田園交融的大帽山巔，尋一處靜謐，品一壺山茶，住一宿紅磚古厝。打卡網紅目的地大帽山境，已經成為不少廈門市民周末、節假日的新選擇。通過修舊如舊，寨仔尾16棟閩南古厝在保留了原汁原味的建筑外觀后，改造為鄉村民宿商業綜合體。如今，大帽山境網紅景點旅游收入年約1000萬元，實現保留村莊的就地振興。

“幾年前，村內一座座老宅殘垣斷壁、蘚痕斑駁。我們通過規劃有效盤活騰挪空間，催生了現在的大帽山境田園綜合體?！笔匈Y源規劃局大帽山村駐村規劃師鄔曉鋒拿著對比照片，述說前后變化。

讓規劃更管用，廈門正在探索和完善責任規劃師制度，打通規劃落地的“最后一公里”，大帽山的實踐就是其中一個縮影。據悉，廈門的責任規劃師分為專項責任規劃師、片區責任規劃師和駐鎮村責任規劃師三類，他們在各自的“責任田”內積極發揮橋梁作用，從技術咨詢、規劃編制、規劃服務等方面發力，在實施層面助力城鄉規劃的有效落地。

再放眼廈門整個規劃架構，責任規劃師制度是廈門構建國土空間規劃實施傳導全鏈條體系中的一環，為了確保規劃的戰略意圖和管控要求得以層層傳導，實施后規劃不變樣、不走形，廈門聚焦空間、時序兩個層面，在空間上建立市-區-編制單元-管理單元的規劃實施傳導體系，在時序層面構建“五年近期規劃-三年行動計劃-年度實施計劃”的“5-3-1”國土空間規劃實施時序傳導體系，橫縱發力，強化規劃對城市建設項目實施的主動引導能力。

具體來說，“5”代表五年近期規劃，是近五年空間發展的頂層設計，它更注重宏觀層面的中長期謀劃，在落實國土空間總體規劃大框架下，提出近五年空間規劃實施目標、指標和重點片區，確定近五年土地供應和儲備、城市更新、土地整治、生態修復等重大重點項目清單，并提出分時序實施計劃。在五年近期規劃基礎上，再細分出“3”，即三年行動計劃，進一步分解近三年的目標、指標與任務，形成近三年策劃項目庫，落實項目用地安排。最終，“5”和“3”都要落實到“1”——年度實施計劃，并形成年度項目“一圖一表”， 直接指導年度供地、收儲計劃、要素保障等系列年度計劃，支撐要素保障、項目招商。

可以說，“5-3-1體系”是長遠謀劃和短期計劃相結合，每五年編制注重長遠謀劃的五年近期規劃，每年滾動編制下一個三年行動計劃，并同步編制年度實施計劃。這樣的實施體系，將打破以往規劃實施體系以城市規劃為主導，項目個體為導向，對“山水林田湖草沙”缺少系統性安排，空間要素保障效率不高的局面，大大提升了規劃實施的系統性、統籌性、計劃性。

相關負責人介紹，目前廈門已連續四年滾動編制三年行動計劃及年度實施計劃，項目生成率從未編制前的20%，提升到如今的80%，成效顯著。根據已通過市政府審議的《廈門市國土空間實施三年行動計劃（2024-2026年）及2024年度空間實施計劃》，今后三年廈門還將策劃項目2823項，總面積約100平方公里，策劃項目總面積達到年度計劃供地規模的2倍。