“多規(guī)合一”改革，優(yōu)化了審批流程

“多規(guī)合一”保住了大屏山公園

東南網(wǎng)6月20日（福建日報(bào)記者 謝嘉晟　林世雄）“行政審批改革走在全國前列，‘一張圖’管理獨(dú)樹一幟，‘多規(guī)合一’建設(shè)頗有成效，批后管理也做得很好。”不久前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的《黨的十八大以來城市規(guī)劃管理體制改革推動(dòng)城市創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究課題組》一行人，在到鷺島調(diào)研城市規(guī)劃編制、管理、實(shí)施、督察、評(píng)估等方面的制度改革情況后，給出了這樣的評(píng)價(jià)。

“多規(guī)合一”是黨的十八大以來廈門在全國率先開展的改革探索之一?！懊利悘B門共同締造”戰(zhàn)略規(guī)劃確定一座城市總體的功能定位，“多規(guī)合一”保證部門規(guī)劃不再打架，建設(shè)一個(gè)信息共享平臺(tái)，形成一個(gè)入口和一個(gè)出口，以此推動(dòng)部門審批流程的再造，進(jìn)而加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

廈門通過創(chuàng)新“多規(guī)合一”模式，以此推動(dòng)城市治理體系和治理能力逐步走向現(xiàn)代化。它推進(jìn)了審批流程再造和政府職能轉(zhuǎn)變，正形成可以復(fù)制的廈門經(jīng)驗(yàn)在全國推廣。

調(diào)整空間規(guī)劃，科學(xué)使用土地

現(xiàn)在的大屏山公園已成為廈門市民茶余飯后和周末休閑的一個(gè)好去處，每天，這里都會(huì)吸引大批的游客光臨。

可是，多數(shù)市民并不知道，這里幾年前曾經(jīng)要規(guī)劃建設(shè)一座星級(jí)酒店。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃中，這塊土地都是作為建設(shè)用地的，項(xiàng)目的實(shí)施似乎不存在障礙，然而在“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”上，項(xiàng)目用地卻與生態(tài)控制線產(chǎn)生了矛盾，它處在“一張藍(lán)圖”劃定的981平方公里生態(tài)控制線內(nèi)。經(jīng)過協(xié)調(diào)，酒店項(xiàng)目被取消，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃作了相應(yīng)調(diào)整，一個(gè)完整的大屏山公園才得以保全。

類似的規(guī)劃調(diào)整，在廈門推動(dòng)“多規(guī)合一”的過程中并不少見。除了大屏山公園外，還有另外三項(xiàng)調(diào)整讓規(guī)劃部門印象深刻：

龍東溪像流淌在同安區(qū)的一條血脈上，城市規(guī)劃中為非建設(shè)用地，但在土地總體規(guī)劃中為建設(shè)用地，這種“打架”顯然要著眼于保護(hù)生態(tài)環(huán)境考慮，土規(guī)服從了城規(guī)。

萬畝蔬菜基地是同安片區(qū)城規(guī)與土規(guī)“打架”的另一實(shí)際案例，在城規(guī)中，萬畝蔬菜基地為城市建設(shè)用地，而土規(guī)為非建設(shè)用地，從保護(hù)現(xiàn)有有限的耕地考慮，城規(guī)服從了土規(guī)，這片地確認(rèn)為基本農(nóng)田。

同安虎頭山城規(guī)也與土規(guī)“打架”，城規(guī)中，虎頭山為生態(tài)綠地，土規(guī)中則為建設(shè)用地，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境考慮，經(jīng)協(xié)調(diào)，虎頭山按照生態(tài)用地落實(shí)。

“通過調(diào)整空間規(guī)劃后，廈門多出了55平方公里建設(shè)用地。”廈門市規(guī)劃委員會(huì)總工程師李由說，廈門總面積只有1699平方公里，創(chuàng)新“多規(guī)合一”解決了部門規(guī)劃的“打架”問題后，由此多出來的建設(shè)用地面積，對于建設(shè)用地日益捉襟見肘的廈門來說，是一個(gè)不小的數(shù)字。

這只是廈門創(chuàng)新“多規(guī)合一”后，調(diào)整用地規(guī)劃的縮影，通過“多規(guī)合一”比對部門規(guī)劃后多出來的55平方公里建設(shè)用地，涉及調(diào)整的規(guī)劃方案還有很多。

信息共享平臺(tái)，再造審批流程

“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)工作，是繪出“一張藍(lán)圖”，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)、市政、水利、海洋等與城市空間相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃在這張藍(lán)圖上達(dá)成“共識(shí)”，不再各說各話。

2014年9月，整合廈門國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃審批權(quán)限的“三規(guī)合一”正式運(yùn)行。2015年1月1日，進(jìn)一步整合了林業(yè)、市政、水利、海洋等各專項(xiàng)規(guī)劃審批權(quán)限的“多規(guī)合一”開始啟動(dòng)。

“原來是各個(gè)職能部門各自為政，彼此之間不清楚規(guī)劃‘打架’的地方，所有規(guī)劃圖疊加到一起后，就可以很清楚地看出規(guī)劃功能是否交叉?！崩钣山忉屨f，這就形成了“一張圖”。

但制訂“一張圖”的前提條件，首先必須對整座城市的功能定位有科學(xué)長遠(yuǎn)的總體規(guī)劃。2014年3月，經(jīng)廈門市人大審議通過后，《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》正式實(shí)施，廈門首次以法律形式定調(diào)了城市未來發(fā)展的功能定位和總體規(guī)劃，這為規(guī)劃“一張圖”的出爐提供了依據(jù)。廈門市搭建信息共享平臺(tái)——“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)接入各區(qū)和各委辦局，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，各部門在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上并行操作，交換項(xiàng)目信息和部門意見，協(xié)同辦公。

廈門市“多規(guī)合一”審批協(xié)調(diào)管理中心副主任王秀榮告訴記者，要保證“一張圖”的有效運(yùn)用，廈門職能部門之間的藩籬歷史性地被拆除，通過優(yōu)化整合線上線下政務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)從部門審批向綜合審批轉(zhuǎn)變。線下，在行政服務(wù)中心大廳設(shè)立跨部門統(tǒng)一登記收件窗口，負(fù)責(zé)階段內(nèi)事項(xiàng)的咨詢及統(tǒng)一受理，申請人在政務(wù)中心統(tǒng)一收發(fā)件窗口報(bào)件與取件，由原來的申請人1對N個(gè)審批部門變?yōu)楝F(xiàn)在的N對1。線上，開發(fā)“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批信息管理系統(tǒng)，職能部門通過這個(gè)系統(tǒng)將申報(bào)材料收取，網(wǎng)上接收、共享申請材料，實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)，同步辦理，一表形成審批意見，實(shí)現(xiàn)信息共享。

“在這個(gè)信息共享平臺(tái)的推動(dòng)下，相關(guān)職能部門只能改變傳統(tǒng)的審批流程，以適應(yīng)‘多規(guī)合一’模式，政府部門的審批流程得以再造，而通過審批流程的再造，又推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變?！痹谕跣銟s看來，廈門推動(dòng)“多規(guī)合一”意義深遠(yuǎn)，不只是避免了規(guī)劃“打架”，也避免了審批“打架”。

體制系統(tǒng)性改革，形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展規(guī)劃管目標(biāo)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管坐標(biāo)，土地規(guī)劃管指標(biāo)。正如海滄大屏山公園建成過程中的插曲一樣，由于過去的“多規(guī)共存、各自表述”，廈門規(guī)劃之間相互矛盾、不和諧，造成規(guī)劃的約束和整體管控作用失效。黨的十八大以來，廈門對癥下藥，在全國率先開展了“多規(guī)合一”工作的探索。

經(jīng)過探索與實(shí)踐，廈門“多規(guī)合一”起步早、走得快，初步解決了空間規(guī)劃沖突問題，搭建了城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)，已經(jīng)形成可復(fù)制、可推廣的“廈門經(jīng)驗(yàn)”。

審批流程改革方面，審批服務(wù)時(shí)限從項(xiàng)目可研批復(fù)及用地規(guī)劃許可階段到施工許可證核發(fā)，由改革前的345-532日，壓縮到147-196日（該時(shí)限包括審批與中介服務(wù)），前期工作總時(shí)限則壓縮了1/3以上。

審批環(huán)節(jié)也得到了明顯優(yōu)化。據(jù)王秀榮介紹，通過調(diào)整審批事項(xiàng)辦理階段、取消無法律法規(guī)依據(jù)的前置審批和行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)、出臺(tái)負(fù)面清單、合并部分審批環(huán)節(jié)、簡化審批手續(xù)、跨部門聯(lián)合評(píng)審以及同級(jí)辦理同級(jí)審批等流程再造，實(shí)現(xiàn)了事項(xiàng)辦理的無縫對接。通過“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報(bào)材料，完成多項(xiàng)審批的審批模式，大幅度減少申請材料”。

“多規(guī)合一”新流程已在廈門全市范圍內(nèi)運(yùn)行，廈門市行政服務(wù)中心公開的最新資料顯示，廈門市“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批流程運(yùn)行以來，截至2017年5月31日，共2906件在市“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批信息管理系統(tǒng)上運(yùn)行。這些項(xiàng)目，基本能按要求在新流程規(guī)定的時(shí)限內(nèi)辦理。

值得一提的是，與其他城市不同，廈門的“多規(guī)合一”是系統(tǒng)性、整體性的體制改革。因此，幾年來，廈門市規(guī)劃委共接待了近200個(gè)來自全國各地的專題考察團(tuán)，廈門市行政服務(wù)中心也接待了數(shù)以千計(jì)的專題考察團(tuán)成員，他們都是前來“取經(jīng)”的。